刘业进、邝红军:政府干预教育:为什么?怎么样?——哈耶克论政府与教育的关系

一、引言

在由“全能政府”向“有限政府”转变的过程中,在农村、价格、企业等领域的改革基本完成之后,中国的改革指向了公共服务领域。30年过去了,我们蓦然发现,教育领域的改革,特别是教育体制的改革竟然是最慢的!在基础教育领域,包括义务教育阶段,政府资助和管理教育的方式一如既往。大学已经实行缴费上学,但并没有因为在总体教育经费中带入一定比例的学费而产生新的大学治理结构。教育的城乡差距依然较大,二元结构仍然没有根本改变。随着城市化和农民工进城以及由此带来的农民工子女就学问题,彰显着原有教育制度的异常僵化。教育改革不只是教育“一家”和“自家”的事情,它需要与社会保障、户籍制度等相关领域的改革联动。教育领域需要主动启动自身的改革,以便实现新的包括社会保障、户籍制度、医疗卫生等内在的公共服务体系建立。教育改革步伐的停滞或者缓慢将拖累全部公共服务改革的进程,加快教育领域改革将有助于城乡统筹发展及和谐社会的建设。在启动教育改革——这一备受争议和指责的领域——之际,回顾著名经济学家哈耶克对于教育事务的见解是有助益的。作为20世纪最有影响的自由主义经济学家之一,哈耶克一直与不适当的政府干预作斗争。哈耶克的建议在一个政府干预色彩很浓厚的国家看来或许刺耳。然而,恰恰是在政府干预色彩最强的教育领域,他的建议对于我们的改革尤其具有针对性和启发意义。

二、为什么干预教育

哈耶克在1960年出版的如日中天的《自由宪章》中辟专章专门论述“教育与研究”时,毫不犹豫地引用密尔在《论自由》中的一段话表明自己的基本立场:“普遍的国家教育只是一种把人们塑造得相互雷同的发明……。”[1]不过,哈耶克并不反对国家对于教育事务的适当干预和资助,其正当理由如下。

1.知识的特殊性

价格机制起作用的前提,毫无疑问是产品和服务能给购买者带来能够容易感知的效用。但是教育服务和基础研究往往不具备这样的条件。考虑到价值的时间贴现的问题,不仅儿童,就是成年人也不是都能很好处理长期利益和短期利益的关系。因此,生产知识和传授知识的服务市场远远没有普通消费品市场那么有效运行。

知识的特性是,如果一个人不知道它,那么,这个人也不知道它的重要性。一旦一个人懂得了它,他为之付费的意愿也随之降低,甚至完全失去付费的意愿。“尽管信息和教育能出售给特定的人,但那些既不占有信息也未受过教育的人却往往不知道得到信息和接受教育会对他们有什么益处”[2]哈耶克指出,虽然竞争是传播知识的最有利的工具,但是“有意的努力可以大大增加知识的利用”。因此,有理由说明为什么把知识给予那些没有动力区寻求知识或作出牺牲去得到知识的人是符合整个社会利益的。

2.家长主义关怀

与哈耶克的论证类似,和哈耶克同属自由主义阵营的经济学家米尔顿·弗里德曼指出,政府干预教育的理由有两点,其中第二点即“对孩子们和其他对自己行动不负责的个人的家长主义关怀”[3]。给予儿童和其他不能对于自己负责的人群提供教育,体现了一个社会的家长主义关怀。这源于基础教育的好处不容易被无责任能力的人识别,甚至不容易被成年人简单识别。因此从家长主义关怀出发,应当提供基础教育服务。

哈耶克在1976年出版的《法律、立法与自由》中也做了类似的表述,“从教育(尤其是普通教育)方面看,第一,孩子们还不是有责任能力的公民,从而也就不能假定他们知道自己需要的是什么东西,而且孩子们也没有用以获取知识的财产;第二,家长们也并不总是愿意为孩子的教育投入足够的资本,亦即足够到使这种无形资本的回报能够相当于那些有形资本的回报”[4]。孩子接受教育显见的正外部性并不能为无责任能力的孩子和所有家长识别和认同,这为政府干预教育提供了又一有力的依据。

3.共享基本价值观

社会秩序的形成需要共同体内的个体共享一些基本的价值观和共同的文化背景。由此,“我们所有人都面临较少的风险,我们便会从我们的同胞那里得到更多的益处”。[5]不仅如此,基本的共同教育使得人们具备践行民主的能力。我们不能想象在一个文盲充斥的国度里能够实行高度的民主政治。诚如杜威所言:“一个民主的政府,除非选举人和受统治的人都受过教育,否则这种政府就是不能成功的。”[6]教育不仅传播一般的知识,还传播关于我们如何共同融洽相处的一套基本价值体系。“人们需要某种通用的价值体系,虽然过分强调这一需要会导致极端非自由的后果,但没有任何标准,人类和平地生存显然是不可能的”。[7]哈耶克以美国这个移民国家为例,认为如果美国没有通过公立学校制度有意推行“美国化”的政策的话,美国不可能成为那样有效的大熔炉,并可能面临极其困难的族类融合问题。

当然,哈耶克对于整个理由进行支持的同时也保持了警惕。他担心“一个高度集中和受政府支配的教育制度赋予当局以控制人们心灵的权力”[8]。教育改造人的功能越有效率,人们就越有理由确信,将此种力量置于一个权威之手是十分危险的。这种担忧的理由使得哈耶克在后面开出的政府干预教育的方式方面对于竞争性力量的保留给予了强烈关注。

4.知识和教育的外部性

在高等教育和基础研究领域,显然存在正的外部性。因此政府有必要资助高等教育和基础研究,使它达到靠自发市场力量难以达到的规模和程度。基础研究和有关教学服务并不能在市场上售卖。知识尤其是基础研究领域的知识的特性使市场不能为此类产品显示价格以表征其真实的稀缺程度。正如哈耶克所说:“另一类是目的在于为整个社会扩散和增加知识的职业,社会从它的科学家和学者那里得到的好处不能用这些人能出售起特殊服务的价格来衡量,因为他们的贡献很多是免费提供给所有人的,因此有充分的理由帮助那些表现出有出息,并对从事这类研究有爱好的人。”[9]外部性在基础教育(弗里德曼称“公民的一般教育”)和高等教育中都得到经济学家的普遍承认。

5.历史路径依赖

今天我们毫无选择地生活在一个教育已经普遍打上政府干预的烙印的世界里。哈耶克认为,最初首先是政府通过国立学校而不断增加了教育机会,后来才实行义务教育。使教育成为义务性的最早实验是在18实际欧洲的普鲁士。普鲁士的国民教育体系在普法战争失败的30年里,经过从洪堡到奥斯丁等多位教育部长的努力最终得到了巩固。在普鲁士,“国家有权强迫百姓接受义务教育,而百姓有义务服从国家——这种观念早就已深入人心,并不需要开展一场文化革命以使之生效”。[10]普鲁士义务教育的成功鼓励了其他国家,此后,“义务教育”模式开始在全世界传播。在美国,从1918年起所有的州都开始实行强制入学。成功的经济体的社会政策与发展经验被新兴工业国和几乎所有的发展中国家所仿效。今天所有的国家几乎很难在教育事务上“选择”——是否实行强制的义务教育和政府干预政策。历史如此走来,对于教育事务的资助和干预被继承下来,我们所能做的只是选择资助和干预的多少、形式和程度。

三、怎样干预教育

政府干预教育的理由一旦确立,问题就转为:“这种教育如何提供?其中多少应提供给所有人?如何挑选那些应该受到更多教育的人以及由谁来支付费用?”[11]人们关于政府为什么干预教育常常能达成共识,而争议常常发生在如何干预。哈耶克对于政府如何干预教育给出了一些建议。

1.教育的资助与举办

哈耶克指出把整个教育体系交给任何垄断当局指导是有风险的:教育的问题不全是可以由任何客观测试来确定的科学问题,而控制当局则相信自己对教育问题(教育内容、教育形式)有科学的答案。[12]因此,解决办法在于政府不再做教育的主要施与者,而变成个人的公正的保护人,以控制使用这种最新发现的权力(哈耶克这里指用现代心理和教育技术塑造人们的思想)。哈耶克认为,没有必要让政府既筹措教育经费,又生产教育服务。在教育领域,政府担当一个公正的守护人角色,需要筹措教育经费,但无需亲自举办教育,生产教育服务。

出于他对于理性自负的一贯警惕,哈耶克开出了教育筹资和举办分离的“药方”。在《自由宪章》出版了15年以后,哈耶克在他的《法律、立法与自由》这一巨著中再一次强调了教育事务的筹资和举办分离的思想。他说:“虽然人们有极为强硬的理由支持政府资助教育的做法,至少是政府资助普通教育的做法,但是这却并不意味着这种教育也应当由政府来管理,更不意味着政府应当对这种教育享有垄断权。”[13]在两个场合,哈耶克都提出可以采用经济学家弗里德曼设想的“教育凭单计划”以及理查德·科努尔的“学生联合助学基金有限公司”作为实施教育筹资和举办分离思想的具体的制度安排。[14]前者主要适用于基础教育,后者主要适用于职业培训性质的教育。哈耶克指出,采用这种制度安排的话,可以在不保持国立教育的条件下用公共开支支付普通教育的费用;家长和学生具有按照自己的偏好进行选择的可能。

无论是哈耶克,还是弗里德曼,其资助和举办分离的思想显然是受到自由主义前辈们的影响。其中,密尔就在其《论自由》中明确地论述了一般国民教育应该实行举办与资助分离:“政府只要决心要求每个儿童都受到良好教育,并不必自己操心去备办这个教育。做父母的喜欢让子女在哪里得到怎样的教育,可以随他们的便,国家只须帮助家境比较困难的儿童付学费,对完全无人负担的儿童代付全部费用,这样就足够了。”[15]虽然在今天的语境下,密尔所建议的资助办法好像已经过时,但是,其实其核心思想并未过时,即对一般国民教育而言,资助是国家责任,而举办则不然。而且,由于举办者的非国家化,家长自然可以像在一般产品和服务市场上一样根据自己的便利和偏好进行选择。对此,密尔强调:“要知道,由国家强制教育是一回事,由国家亲自指导那个教育是完全不同的另外一回事;人们所举的反对国家教育的一切理由,对于前者并不适用,对于后者则是适用的。”可见,密尔关于资助和举办分离的思想是十分明确的。之所以举办与资助分离,密尔担心“人民把教育的全部交在国家手里”的严重后果,即“要由国家主持一种一般的教育,这无非是要用一个模子把人们塑造成一个模样;而这个模子又必定是政府中有势者——君主、牧师、贵族还是还是现代的多数人民——所偏好的一种”。

2.教育内容的选择

作为经济学家的哈耶克并没有像教育家一样就教育开列出具体的内容,但就他所作出的一些否定性命题,我们可以推知哈耶克有关教育内容的选择与决定的思想。哈耶克指出,就像我们肯定不会希望政府在发布或传播新闻方面占据某种支配性地位一样,我们不希望政府在教育所传递的内容方面占据支配性地位。
开放性、多样性是选择教育内容的基本准则。1944年,哈耶克在论述计划经济可能导致导致危险的著作《通往奴役之路》中,论述了当“单一目标”主导着一个社会时,“思想的国有化”将尾随而来。传播知识的机构——学校和报纸、广播和电影只传播那些保证人民对于这个制度有信心的内容;人文社会科学成为“制造官方神话的工厂”。因此哈耶克强调在教育和研究领域“具有不同知识和见解的个人之间的相互作用”,强调“理性的成长是一个以差异的存在为基础的社会过程”。既然环境的是变化的,未来是不确定的,因此给知识的普遍进步定出“计划”或者“进行组织”是不可取的。哈耶克指出,“在高层次上,通过讲授传播知识同研究推进知识发展是不可分离的。”[16]知识发展是对于未知的探索,因此哪怕由最负盛名的科学家和学者组成的立法机构来决定研究的计划和方向都是值得警惕和怀疑的。同样,在决定教育机构教授什么内容这个问题上,整齐划一的做法必须拒绝。

3.教育机会的配置

哈耶克的一个回到原点的问题是,“更困难的问题是用公众的花费应该提供多少教育以及超过提供给所有人的最低限度的教育应该提供给谁?”这是一个义务教育年限的问题和义务教育之后的教育提供给谁的问题。目前在我国,规定义务教育为9年。九年义务教育之后的高中阶段教育和大学教育不属于义务教育。一般通过官方组织的统一考试来遴选谁应该接受进一步的教育。是否付得起学费也是一个选择因素。毫无疑问存在贫困的家庭在高昂的学费面前止步的情形。

哈耶克对于考试作为选择接受义务后教育的办法提出了质疑,但他并没有给出明确的操作性安排。从他一系列否定性的质疑中,我们仍然可以获得他对该问题的一些答案。

不是全部的教育都是面向所有适龄人群提供的义务教育,义务后教育只是一部人获得。与义务教育不一样,政府常常资助了义务后教育中的一部分费用,而另一部分费用则由个人支付。给所有人的教育的公共支付和给一部分人的教育的公共支付存在一定的冲突。从经济学理论上看,当这两种公共支付的边际社会收益相等时就达到了最优比例安排。那么,现实中哪些人将获得义务后教育?这不是一个容易回答的问题,不是“分”(达到一定的考试分数)或“钱”(支付得起学费)的选择这么简单。只要有公共支付,那么经济学家毫无疑问得出这样的结论:那些能从公共支付的使用中获得最大回报的人获得更多的教育会有利于所有人。哈耶克指出,“我们也许无法否认,我们没有一定的办法来事前确定在青年人中哪些人将从高级教育获得最大利益。”不过,哈耶克同意并引用了斯蒂格勒的观点:“看起来一个想要在教育上用有限的花费就得到最大的经济回报的社会可能应集中力量在较少的杰出人物的高等教育上,这在今天意味着增加得到最先进教育的那部分人的人数,而不是为大多数人延长教育。”[17])

在一个把“国立教育作为达到平均主义目的”的教育系统内,找到合理选拔部分合适人选接受高等教育的标准是很困难的。坚持彻底的平均主义意味着公共财政支付的教育“任何一个孩子得到的东西就应给予所有人,凡是不能给予的就不应给予任何一个人”。也就是说,公共教育投资要对所有的孩子一视同仁。如果真是这样,这意味着政府不能介入高等教育。事实上,公共资助的高等教育采取了依据智力选拔的标准。一个人的智能是否应该成为接受基础教育后更多教育(高等教育)的唯一依据?哈耶克的回答是否定的。

在回答“谁应该得到高等教育”这一问题时,哈耶克反对以官方主导的智力测试作为唯一的选拔标准。他认为以下其他因素应予考虑:“天生的能力”、“环境的偶然性”、“在学术和科学方面表现出异乎寻常的能力”、“没有得到客观测试的异常能力”、“热切的渴望知识”、“不寻常地拥有多种兴趣”、“良好的家庭(对知识的极端重视)氛围优势”。“一律就是死亡,因为他对于一切进步都是一扇紧闭着的大门。”[18]这句话很好地呼应了哈耶克拒绝任何单一标准(例如智力测验)决定哪些人获得更多教育的标准的看法。

四、结语

作为20世纪杰出的经济学家,哈耶克对于教育领域着墨不多。他从早期的《通往奴役之路》(1944)到晚年的《致命的自负》(1988)的全部著作,论证了市场合作秩序的形成与个人自由的关系以及这种秩序受到威胁的原因。有关教育的论述是他这一研究主题的副产品。怀、共享基本价值观和共同文化背景、显而易见的外部性、历史路径依赖等几个方面论证了政府干预教育的理由。基于一贯的古典自由主义立场,哈耶克指出政府干预教育的方式应当恪守以下原则:坚持资助与举办的分离;坚持教育内容的开放性和多样性;在哪些人应该获得更多教育方面避免采取单一、整齐划一的标准。以下几个方面的启发意义:首先,我们应该重新审视政府干预教育的理由,考察和反思其正当性,同时审视政府干预教育的范围、强度等是否合适。其次,应当本着开放、多元的精神对待教育内容的安排、教育机会的配置和评价体系的确立。第三,办学主体多元化,比如实现各级各类学校融资的多元化;政府逐步退出大学具体的经营事务,大学实行董事会领导下的校长负责制,从各种传统体制的捆绑中解脱出来,回归到新知识生产、引领人文与公民教化的本职中来。

(作者:刘业进 首都经济贸易大学 邝红军 北京师范大学 北京100070)

参考文献:
[1][5][7][8][9][11][12][16][17]哈耶克.自由宪章[M].杨玉生等译.北京:中国社会科学出版社,1999:554、555、556、558、563、556、559、567、561.
[2][4][13][14]哈耶克.法律、立法与自由[M].邓正来等译.北京:中国大百科全书出版社,2000:357、358、358、359.
[3]弗里德曼.资本主义与自由[M].北京:商务印书馆,2004:93.
[6]杜威.民主主义与教育[M].王承绪译.北京:人民教育出版社,1990:97页.
[10]格林.教育与国家形成[M].王春华译.北京:教育科学出版社,2004:132.
[15]密尔.论自由[M].北京:商务印书馆,2005:126.
[18]彭加勒.最后的沉思[M].北京:商务印书馆,2007:11.

本文已刊发在《高教探索》2010年第1期

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